Ultra vires

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2020 zum Programm der Europäischen Zentralbank (EZB), wonach sie Staatsanleihen in einer Größenordnung von 3 Billionen € ankaufen kann, um damit praktisch die Insolvenz der südeuropäischen Staaten zu verhindern, hat hohe Wellen geschlagen. Eine Kontroverse zwischen dem Europäischen Gerichtshof und dem deutschen Bundesverfassungsgericht hatte sich ja schon lange angekündigt, jedoch war nicht unbedingt zu erwarten, daß das Bundesverfassungsgericht letztendlich dem europäischen Gerichtshof die Gefolgschaft verweigert.

Wofür sind EUGH und BVerfG eigentlich zuständig?

In diesem Zusammenhang herrscht weithin Unkenntnis darüber, in welchem Verhältnis eigentlich der Europäische Gerichtshof und die nationalen obersten Gerichte, im vorliegenden Falle das Bundesverfassungsgericht, stehen. Die Frage gewinnt an Brisanz dadurch, daß die europäischen Institutionen, voran die Präsidentin der Europäischen Kommission, unverblümt Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren angedroht haben, weil aus ihrer Sicht kein Mitgliedstaat durch irgend eine seiner Institutionen, sei es seine Regierung oder etwa sein höchstes Gericht, die Kompetenz des Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung der europäischen Verträge – und damit mittelbar den Einfluß der europäischen Institutionen auf die Mitgliedsländer – infrage zu stellen oder gar schlicht selbst zu entscheiden hat, was europäisches Recht ist oder nicht ist.

Dazu ist zunächst einmal ein Blick auf das Konstrukt Europäische Union zu werfen. Entgegen den in Brüssel und bei nicht wenigen Europapolitikern in den Mitgliedsländern vorherrschenden Vorstellungen ist die Europäische Union (nur) ein Staatenbund. Das heißt, es gibt keine europäische Regierung, kein europäisches Parlament mit einer Gesetzgebungskompetenz, wie sie die Parlamente der Mitgliedstaaten aufgrund allgemeinen und freien Wahlrechts haben, und natürlich auch kein europäisches Gericht, das umfassend innerstaatliche Fragen entscheiden kann. Grundlage sind die Römischen Verträge von 1957 in Gestalt ihrer Ergänzungen in den Verträgen von Maastricht (1992) und Lissabon (2007). Dazu eine Fülle von Verträgen, etwa der über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die Rechtsgrundlage für die Mitgliedschaft Deutschlands in der EU ist Art. 23 des Grundgesetzes. Danach kann die Bundesrepublik Deutschland der EU Hoheitsrechte übertragen, um so an der Entwicklung der Europäischen Union mitzuwirken. Genau deswegen können dann europäische Rechtssetzungsakte für die Mitgliedsländer, darunter Deutschland, Gesetzeskraft haben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann das im Einzelfall dazu führen, daß europäische Gesetze unmittelbar in den Mitgliedstaaten gelten, ohne daß die Mitgliedstaaten diese europäischen Rechtsakte in nationales Recht transferiert haben.

Europäisches Recht stellt der Europäische Gerichtshof fest, logisch

Über die Auslegung der europäischen Verträge wacht der Europäische Gerichtshof. Er legt verbindlich fest, was europäisches Recht ist. Seine Entscheidungen binden Exekutive, Legislative und auch Judikative in den Mitgliedsländern. So müssen zum Beispiel die nationalen obersten Gerichte Fragen von europäischer Bedeutung zur Vorabentscheidung dem Europäischen Gerichtshof vorlegen. Dieser entscheidet dann verbindlich, wie die europäischen Verträge in der Anwendung auf den konkreten Rechtsfall auszulegen sind. Daran sind die nationalen Gerichte gebunden. So hatte der Europäische Gerichtshof auf Vorlage des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2018 entschieden, daß die hier streitgegenständlichen Ankaufsprogramme der Europäischen Zentralbank mit den europäischen Verträgen im Einklang stehen. Das Bundesverfassungsgericht hätte somit Verfassungsbeschwerden gegen die Billigung der Ankaufprogramme der Europäischen Zentralbank seitens der deutschen Bundesregierung zurückweisen müssen. Das hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5. Mai 2020 jedoch abgelehnt.

Die tragenden Gründe der Entscheidung vom 5. Mai 2020

Zur Begründung dieser Entscheidung hat es im wesentlichen ausgeführt, Art. 123 Abs. 1 AEUV verbiete der EZB und auch den Zentralbanken der Mitgliedstaaten, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Union und der Mitgliedstaaten Überziehungs- oder andere Kreditfazitilitäten zu gewähren oder unmittelbar von ihnen Schuldtitel zu erwerben. Folglich verbietet diese Bestimmung nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts jede finanzielle Unterstützung des ESZB (Europäisches System der Zentralbanken) zugunsten eines Mitgliedstaats, ohne indessen in allgemeiner Weise die für das ESZB stehende Möglichkeit auszuschließen, von Gläubigern eines solchen Staates Schuldtitel zu erwerben, die dieser Staat zuvor ausgegeben hat. Was das Bundesverfassungsgericht hier vermisst, ist die Rechtsgrundlage für die Übertragung von Hoheitsrechten, die hier ersichtlich nicht gegeben war. Denn das ganze lief ja nicht über parlamentarische Gesetzgebung.

Alle Macht geht vom Staatsvolk aus, nicht von der Europäischen Union

Das Grundgesetz ermächtigt die deutsche Staatsorgane nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, daß aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz. Art und Umfang der Übertragung von Hoheitsrechten müssen demokratischen Grundsätzen entsprechen. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, (die Gewissensfreiheit des Abgeordneten) schützt die Wahlberechtigten vor einem Substanzverlust ihrer im verfassungsstaatlichen Gefüge maßgeblichen Herrschaftsgewalt dadurch, daß Rechte des Bundestages wesentlich geschmälert werden und damit die Gestaltungsmacht desjenigen Verfassungsorgans beeinträchtigt wird, das nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande kommt. Dem Deutschen Bundestag müssen auch bei einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischen Gewicht verbleiben (RNr. 103 des Urteils). Mit anderen Worten, europäische Organe haben nicht die Kompetenz, originäre Rechte der nationalen Parlamente an sich zu ziehen. Vielmehr handelten sowohl die EZB als auch der Europäische Gerichtshof in diesem Falle “ ultra vires“ (RNr.111 des Urteils). Vis ist ein lateinischer Begriff für Kraft, Macht, Gewalt, was in diesem Begriffsfeld unterschiedliche spezielle Bedeutungen haben kann, wie etwa auch die Zeugungskraft. Der Plural ist eben „vires“, „ultra“ bedeutet darüber hinaus, jenseits von. Also besagt die Verwendung dieses Begriffes durch das Bundesverfassungsgericht, daß der Europäische Gerichtshof hier seine Kompetenzen überschritten hat, die ihm in den europäischen Verträgen zugemessen worden sind. Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundrechte der deutschen Staatsbürger zu wahren, in diesem Falle das aus Art. 38 GG folgende Recht, daß sie mit ihrer Stimme bei den Wahlen unmittelbar auf die wesentlichen Entscheidungen ihres Parlaments Einfluß haben. Wird durch europäische Rechtssetzungsakte dies unterlaufen, muß das Bundesverfassungsgericht substantiierten Rügen eines ultra-vires-Handelns von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union nachgehen.

Die Balance von nationalem und europäischem Recht

Diese Pflicht ist mit der vertraglich dem Europäischen Gerichtshof übertragenen Aufgaben zu koordinieren, die Verträge auszulegen und anzuwenden und dabei die Einheit und Kohärenz des Unionsrechts zu wahren. Das Bundesverfassungsgericht sieht durchaus, daß in dieser Befugnis der nationalen obersten Gerichte die Gefahr begründet ist, daß die Einheitlichkeit der Rechtsauslegung auf europäischer Ebene gefährdet wird. Die ultra-vires-Kontrolle ist demgemäß zurückhaltend und europafreundlich durchzuführen. Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist danach zuvörderst Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs. Indessen muß das Bundesverfassungsgericht hier gewissermaßen hineingrätschen, wenn der Europäische Gerichtshof seine Kompetenzen überschreitet und damit im Kern die Souveränität eines Mitgliedstaates, fußend auf dem demokratischen Wahlrecht seiner Bürger, aushebelt.

Was heißt eigentlich Kompetenzüberschreitung?

Die Frage der Kompetenzüberschreitung eines Gerichts stellt sich natürlich in der Regel kaum einma, genau genommen nie. Bilden wir daher ein Kathederbeispiel. Vor einem Arbeitsgericht geht es darum, ob ein Arbeitnehmer zu Recht fristlos entlassen worden ist, weil er Geld seines Arbeitgebers unterschlagen hat. Das Gericht stellt zweifelsfrei diesen Sachverhalt fest. Es wird dann die Klage des Arbeitnehmers gegen die fristlose Kündigung zurückweisen. Würde es ihn nun gleich auch wegen Unterschlagung zu einer Freiheitsstrafe verurteilen, so hätte es damit seine Kompetenz überschritten. Denn dafür ist ein Arbeitsgericht eben schlicht nicht zuständig. Zuständig sind die ordentlichen Gerichte. Das Arbeitsgericht hätte hier also jenseits seiner Kompetenz, ultra vires, geurteilt. Der Vorwurf im vorliegenden Falle wiegt nicht ganz so schwer. Doch dürfte es einmalig sein, daß ein nationales Verfassungsgericht dem Europäischen Gerichtshof vorhält, er habe das europäische Recht nicht nur falsch ausgelegt und angewandt, sondern er habe gewissermaßen in freier Rechtsschöpfung an den europäischen Verträgen vorbei judiziert. Das wiegt kaum weniger schwer.

Die Klatsche

Das Beispiel zeigt natürlich auch, welche Klatsche das Bundesverfassungsgericht hier seinen europäischen Kollegen verpaßt hat. Der Vorwurf der Kompetenzüberschreitung ist der schwerste Vorwurf, den man einem Gericht machen kann. Im Grunde genommen ist es der Vorwurf der Rechtsbeugung. Hinzu kommt, daß die Europapolitiker aller Couleur (mit Ausnahme der europäischen Rechtsparteien, etwa der deutschen AfD) ob dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geradezu in Schnappatmung geraten sind. Die unverhüllte Drohung der Kommissionspräsidenten Ursula von der Leyen, nun ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einzuleiten, spricht Bände. Natürlich kann ein solches Verfahren durchgeführt werden, und letztendlich entscheidet über die Frage der Vertragsverletzung wie auch über die rechtlichen Folgen derselben wiederum der Europäische Gerichtshof. Und damit landet man bei der Frage, welche Konsequenzen eine derartige Widerborstigkeiteines nationalen Obersten Gerichts dann haben kann. Natürlich muß die Politik des Mitgliedslandes sich dann irgendwann entscheiden, ob man die Kompetenzanmaßung europäischer Institutionen billigt und sich dem unterwirft, oder ob man die Sinnfrage stellt. Die Sinnfrage dahingehend, ob eine Europäische Union des Zuschnitts, wie ihn EZB und EuGH vorgeben, noch die Europäische Union ist, in die man vor Jahrzehnten eingetreten ist, und die von den Bürgern des eigenen Landes noch gewollt ist. Letztendlich also wird politisch entschieden werden, welche Souveränitätsrechte an die europäischen Institutionen abgetreten werden, und was an Souveränität dem eigenen Staat noch bleiben soll. Angesichts der Europa-Euphorie der politischen Klasse in Deutschland kann die Prognose nicht sonderlich schwer sein. Aus meiner Sicht ist sie nicht erfreulich.


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